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魏玉山：出版发行体制改革30年回望
３０年来出版体制改革可以分为两个大的阶段，以中国共产党第十六次全国代表大会前为一个阶段，十六大以后，进入一个新阶段。我国出版体制改革可以分为三个方面：一是出版管理体制改革，二是出版单位的体制机制改革，三是发行体制改革。
出版管理体制改革
出版管理体制分为宏观管理体制和微观管理体制。１９８０年代以来，伴随着国家政治体制和经济体制改革的深入，出版业两个层次的改革一直在进行。
出版宏观管理体制改革
出版宏观管理体制主要有两个层面的改革：一是出版管理机构的建设与改革，二是出版管理与出版经营单位政企分开，管办分离。
出版管理机构的建立与改革
１９７３年７月，国家出版事业管理局成立，统一管理全国的出版、印刷、发行、物资供应以及印刷的科研、教育等部门的工作。此后，各省、自治区、直辖市也相继成立了出版局，全国出版行政管理系统建立起来。１９８２年５月，在国务院机构改革中，国家出版局划归文化部，改称文化部出版事业管理局，此后，一些省、自治区、直辖市的出版局或撤销，或与文化局合并，或改为出版总社，其行政管理的能力降低，与快速发展的出版业形成了矛盾。１９８６年，为提高出版管理能力，国务院恢复国家出版局为国务院直属机构。为加强对新闻出版业的管理，１９８７年１月，国务院发出《关于成立新闻出版署的通知》，通知提出“为加强对全国新闻、出版事业的管理，决定成立中华人民共和国新闻出版署，为国务院直属机构。”新闻出版署的职责包括起草新闻出版的法律法规，制订新闻出版管理的方针政策，管理书报刊市场，取缔非法出版活动和对外交流活动等。音像出版的管理职能也逐步交给新闻出版署。此后各省、自治区、直辖市均设立了新闻出版局。随着新闻出版业的发展，新闻出版行政管理的任务越来越重，２００１年国务院决定，新闻出版署升格为新闻出版总署，新闻出版行政管理的职责进一步增加，各级新闻出版行政管理机构进一步加强。到２００２年，全国各省、自治区、直辖市均建立了新闻出版行政管理机关，全国有７１个地市、１００多个县建立了独立的新闻出版行政管理机构，其他地市县在文化局等加挂了新闻出版局的牌子，基本形成了一个国家、省（自治区、直辖市）、地市、县区的四级新闻出版管理体系。
出版管理与出版经营单位政企分开，管办分离
由于历史的原因，“文化大革命”以后组建的地方新闻出版管理机构，基本上是事业编制，既从事出版管理工作，又承担出版经营的任务，因此，全国除北京、上海等少数地方外，绝大多数的出版局都曾经与出版总社或地方人民出版社合二为一，一套人马，一个机构，两块牌子，出版管理机构是事业编制，自负盈亏。如湖北省１９８４年成立出版总社与湖北人民出版社合署办公，１９８５年出版总社更名为湖北出版局。如贵州新闻出版局１９８７年成立，与贵州人民出版社合署办公。如山东省１９８３年改称山东人民出版社，为厅局级事业单位，１９８３年山东人民出版社改为山东省出版总社，受省政府委托，行使全省出版行政管理职能。直到１９８７年山东省新闻出版局成立，一直是局社合一体制。
党的十四大以后，转变政府职能，政企分开逐渐成为出版界的共识，越来越多的地方开始把新闻出版局与出版总社在编制、机构上进行区分，新闻出版局脱离事业单位纳入政府系列。２０００年以后，随着各地出版集团的纷纷建立，新闻出版局与出版社、新闻出版局与出版集团或出版总社分开的进程加快，到２００７年，除西部少数几个省区外，全国大多数省级局完成了“局社脱钩”，实现了政企分开。
出版微观管理体制改革
出版微观管理体制的改革大体分为三个阶段：１９８８年以前为第一阶段，出版社实行党委领导下的社长、总编辑负责制。１９８０年中宣部转发的国家出版事业管理局制定的《出版社工作暂行条例》明确规定：“出版社实行党委领导下的社长、总编辑分工负责制。出版社的重大问题，应经过党委讨论做出决定。”以规范性文件的形式，规定了出版社内部的管理体制。
在经过近１０年的运转之后，这种管理体制与整个社会政治、经济改革不适应，因此１９８８年５月中宣部、新闻出版署联合颁布了《关于当前出版社改革的若干意见》，提出：“党委领导下的社长、总编辑负责制已不适应当前出版改革的要求，要逐步实行社长负责制。社长是法人代表，党组织起监督保证作用。社长全面领导出版社的编辑工作和经营管理工作。国家规定的出版社应有的人权、财权和选题审批权，由社长行使。编辑部门和经营管理部门都对社长负责。”“出版社是否设总编辑，是单独设置还是由社长兼任，可以因社而异，不做统一规定。”
２００１年，新闻出版总署根据中央的精神，印发了《关于贯彻落实〈关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见〉的实施细则》，提出：“出版集团属于事业性质，实行党委（党组）领导下的管委会负责制，党委（党组）书记兼管委会主任。”２００２年中央又提出出版社也要实行党委领导下的社长（总编辑）负责制的体制。目前，多数出版社实行的仍然是社长负责制。
图书价格体制改革
１９７６年以来，图书定价制度主要有三次较大的改革，使图书的定价逐渐由出版社根据市场和成本自主决定。
第一次改革 １９８４年１１月，文化部下发了《关于调整图书定价的通知》，提出在“保本微利”的原则下，调整图书定价的管理体制和定价标准，其中最主要的是为适应从严格的计划经济体制向市场经济体制的转轨，对图书定价权力的逐步下放，规定地方的图书定价由地方管理，中央一级出版社图书定价在一定的标准幅度内由各出版社自己决定。使出版社对图书价格有了相对灵活性。在此之前，国家对图书虽然也实行保本薄利的政策，但是图书执行全国统一的定价标准。
第二次改革 １９８８年，新闻出版署先后转发了《同意印数在３０００册以下学术著作和专业著作可参照成本定价》的通知和《关于改革书刊定价办法的意见》，确定了图书定价按利润率定价的办法（出版单位的书刊定价按全年书刊定价利润率控制在５％～１０％的幅度内自行定价），把图书的定价权进一步下放给出版社。这次图书定价改革标志着“适应于商品经济的具有中国特色的出版物价格体系的初步建立”。
第三次改革 １９９３年，国家物价局、新闻出版署联合下发了《关于改革书刊价格管理的通知》，规定大中专教材和中小学课本实行国家定价，与课本配套的教辅、党和国家重要文献由出版单位定价但经新闻出版主管部门和物价部门批准或备案，其他出版物由出版单位自行定价。至此，符合市场经济规律的出版物定价体系正式建立。
协作出版改革
协作出版又称合作出版、委托出版，是１９８０年代中期出现的一种出版形式。指供稿单位取得出版社的同意，使用该出版社的书号出书，同时还承担编辑、印刷、发行等任务。这种形式能弥补出版社编辑、印刷、发行力量之不足，从而能增加出书品种、缩短周期，它不失为对出版社的一种有益补充，但是也要严格禁止“卖书号”、“卖牌子”。随后，文化部又提出，协作出版的图书主要是各类学术著作以及社会急需的推广科研成果的读物，专业面窄、印量较少，在教学科研上确有需要的品种，协作的单位必须是国家企事业单位、党政机关、人民团体和教育科研单位，不能接受个人和集体的协作出版业务?熏同时要求对协作出版的图书要全面负责，不准“卖书号”。
协作出版对１９８０年代图书出版的发展与繁荣做出了贡献，它弥补了出版社自身力量的不足，使很多的著作得以出版，缓解了出书难的问题。但是，协作出版有如脱缰的野马，逐渐失去了控制，许多内容低级、庸俗，甚至色情淫秽的图书，通过协作出版出笼，搞臭了协作出版的名声。从１９８６年开始出版行政管理机关多次对协作出版进行整顿，但是协作出版不仅没有停止，反而蔓延，协作的内容超过了学术、科技、教育等，协作的对象也早已不是国家企事业单位、党政机关等，大量的是一些个人。
到１９８８年前后，协作出版的问题已经非常突出了，出版了一些有色情淫秽内容、宣扬愚昧迷信的图书。为此，１９８９年７月，出版行政管理机关再次整顿协作出版、代印代发，提出对违反协作出版规定的要没收利润并罚款，对出版社的相关负责人和其他责任人也要给予处分。
１９９１年，新闻出版署作出缩小协作出版的规定，把协作出版的图书限于自然科学和工程技术，以及省级以上有关部门编纂审定的地方志和党史资料，重申协作对象只限于国家机关、全民所有制的科研单位和教学单位，其他国营企事业组织，并且协作单位不能经营图书。１９９３年１１月，在严禁“买卖书号”的背景下新闻出版署做出了暂停协作出版的规定。此后，协作出版业务没有正式恢复合法身份，但是协作出版业务却始终没有停止。
协作出版开展的一个重要结果是，培养了一大批的“书商”，从１９８０年代中期开始，通过协作出版，代印代发等方式参与图书出版，到１９９０年代以来，一些“书商”开始组建公司，以公司的形式与出版社合作，形成了一支庞大的民营书业力量。
稿酬制度改革
“文化大革命”期间，稿酬制度废止，“文革”结束后，作者要求恢复稿酬制度的呼声不断出现，国家出版局着手恢复稿酬制度。１９７７年９月，国务院正式批准了国家出版局的《关于新闻出版稿酬及补贴试行办法的请示报告》，正式恢复了稿酬制度。稿酬制度恢复以后，在相当长的时间内实行统一的稿酬制度，或者叫计划式的稿酬制度。统一的稿酬制度主要是国家出版行政管理机关或版权行政机关颁布统一的稿酬标准，出版单位基本上照此执行。在实行统一稿酬制度期间，稿酬标准和付酬也进行了多次改革。１９７７年恢复稿酬制度初期是实行的一次性付酬方式，没有印数稿酬。１９８０年改为基本稿酬加印数稿酬，但印数稿酬实行累进递减办法。１９９９年，稿酬制度有较大的改革，一是稿酬标准由指令性变为指导性，二是增加了版税制度。
进入２１世纪以来，随着市场化进程的进一步深化，出版者和作者之间的稿酬标准越来越多地不是依照国家统一规定，而是市场约定，有些报刊的稿酬千字千元甚至更高，而有些报刊不仅不付稿酬甚至作者还要交版面费用，稿酬已经完全市场化。
出版单位体制和机制改革
出版单位体制机制改革主要分为两个大的方面：经营管理改革和组织制度改革。
出版社经营管理改革
调整地方出版单位的经营方针
早在１９５０年代，国家就对地方出版单位提出了“地方化、群众化、通俗化”的经营方针，地方出版社主要为地方服务。“文化大革命”结束以后，地方出版社对于这一方针的意见很多，要求改革地方出版社的办社方针。１９７９年，国家出版局在长沙召开了全国出版工作会议，针对地方出版社要求改变“三化”的方针，国家出版局代局长陈翰伯明确表态：“地方出版社要立足本省，面向全国或兼顾全国，可以试行。地方出版社出书不受‘三化’限制。”１９８３年，在中共中央、国务院《关于加强出版工作的决定》中，这一方针得到充分肯定。地方出版社经营方针的调整，极大地激发了地方出版社的出版生产力，由此催生了一批具有全国性乃至国际性影响的地方出版社。
由生产型向生产经营型转变
１９８４年６月，文化部出版局在哈尔滨召开了全国地方出版社工作会议，会议提出：“要学会用经济杠杆，推动精神生产。”“适当扩大出版单位自主权，以提高出版单位经营的主动性。‘十条’（扩大国营工业企业自主权的暂行规定）加‘一条’（在国营企业中逐步实行厂长、经理负责制），其基本精神对出版单位都是适用的。书店和书刊印刷厂都是企业单位，绝大部分出版社现在是事业单位，实行企业管理，都要做到奖励基金、福利基金的提取同利润挂钩。要使出版社由单纯的生产型逐步转变为生产经营型。”这一改革措施的实行，使出版社逐渐由生产导向型向市场导向型转变。１９８４年１２月，国务院发出了《关于对期刊出版实行自负盈亏的通知》，通知提出：中央及省市区的部分期刊继续试行补贴，但要实行经济核算（人员、行政开支均应记入成本），积极改善经营管理，精打细算，杜绝浪费，逐步减少亏损，争取尽早实现自负盈亏。期刊也从国家补贴为主向市场转变。
由“大锅饭”向承包制、目标责任制转变
１９８３年，中共中央、国务院《关于加强出版工作的决定》中就提出：“编辑部门的改革，一项重要的内容是抓责任制”。１９８４年在哈尔滨召开的地方出版社工作会议上提出：“出版社编辑部应当建立联系奖惩的考核制度。要实行岗位责任制，要规定先进合理的定额，超额奖励；同时实行若干以提高图书质量为主要考核内容的单项奖。”１９８８年，全国各行各业大搞承包的环境下，中宣部和新闻出版署也提出，出版社可以试行承包责任制，“继续试行和完善出版社内部的各种承包责任制。编辑部门试行承包责任制时，要有保证社会效益的要求和措施，不允许不顾出版方针和图书质量，片面追求经济效益。考虑到编辑工作的特点，利润指标不宜分解到人。”“有条件的出版社可以试行向国家（上级主管机关）的承包经营责任制。承包的主要内容包括出书品种、质量、数量和利润”。在实际的操作当中，绝大多数出版社把利润指标分解到人，其不良后果很快显现出来：片面追求经济效益，买卖书号，编校质量下降，图书品种迅速增加。为此，１９９２年１月新闻出版署署长宋木文在全国新闻出版局长会议上明确提出：“编辑室和编辑个人不要稿承包，因为不利于保证社会效益”。此后，许多出版社用目标责任制代替了承包制。
出版单位组织制度改革
出版单位组织制度改革主要是两个方面：一是组建集团，由单一的出版社改为出版社集群；二是改变出版单位组织形式和资本结构，由事业单位企业化管理转为企业，然后由国有独资企业改为国有多元投资或改为多种所有制企业，甚至成为上市公司。
出版集团的组建与改革
出版集团是我国出版业发展到一定阶段的必然产物，也是我国图书出版组织结构调整的开端。中国的出版业集团建设可以分为四个阶段。第一阶段是１９９０年以前，１９８８年出版业的集团建设开始起步，以松散联盟式集团为主，如１９８８年１１家地方文艺出版社成立的“地方文艺出版社联合发行集团”等。第二阶段是１９９０年～１９９５年，以“六统一”为重点，即统一规划、计划；统一承包经营；统一重大贷款；统一进出口贸易；统一国有资产保值增值；统一主要领导干部任免。这个阶段成立的集团有山东、四川、辽宁、江西等出版集团。第三阶段是１９９６年～２００５年，以建立以资本为主要纽带的母子公司体制为重点。这个阶段成立的集团包括广东省出版集团、上海世纪出版集团、辽宁出版集团、中国科学出版集团、北京出版社出版集团，山东出版集团等。第四阶段是２００５年以后，以投资主体多元化改造和上市融资为热点。２００５年上海世纪出版集团进行股份制改造，吸纳了上海市政府下属上海联合投资有限公司，上海市国资委下属上海大盛资产管理有限公司、上海精文投资有限公司和上海东方网及浙江联合出版集团的股份，完成了由国有独资到国有多元的改造。２００７年１２月，辽宁出版传媒股份有限公司在上海证券交易所挂牌上市，完成了由国有独资到所有制多元的改造。其他集团的投资主体多元改造也在紧锣密鼓的筹备之中。
出版社的组织制度改革
出版单位的组织制度改革从推动出版单位由事业单位转向企业单位开始。２００３年，全国文化体制改革进行试点正式启动，有２１家新闻出版单位列入试点行列。２００５年，新闻出版总署明确了深化出版发行体制改革的总体思路和具体任务，按照重点抓好一批中央部委出版社、一批高校出版社、一批经营性报刊转企改制，继续推动地方出版单位深化改革的要求，出版单位转企改制正有条不紊地进行。到２００７年，１００多家图书出版社改制到位，２０００多种经营性报刊转企改制，４０多家报社实现企事分开。
在推动出版单位事转企的同时，推动出版社资本结构改革也在进行。２００４年５月，水利部长江水利委员会联合委内有关单位，以参股方式组建长江出版社（武汉）有限公司，成为当时国内５００余家出版社中唯一以股份制形式组建的出版社，结束了出版社全部为国有独资的历史。此后，出版社资本结构改造正式启动，２００７年江西出版集团与和平出版社资本重组，其他一些出版社也进行了国有独资向国有多元的改造。
发行体制和机制改革
到２１世纪初，新华书店依然是我国图书发行的主要渠道。在此之前有关图书发行体制的改革几乎都是针对新华书店进行的。
改革新华书店的管理体制
“文化大革命”结束以后，新华书店的管理体制主要经历过三次较大的改革：一是从１９７９年开始，把下放到各市县新华书店的财权和人权等上收到省市区新华书店，由省市区新华书店对各区县新华书店实行人、财、物三权统一领导；二是１９８６年～１９８７年，相当多的省市区新华书店把三权或人权等又下放给区县，同时在１９８７年新华书店总店对各地新华书店的业务指导权取消，成为纯粹的图书发行企业；三是从２０世纪９０年代中期开始，在组建发行集团的背景下，一些下放三权的省市区又开始把三权上收。现在全国多数省市区的新华书店对本行政区域内的新华书店实行统一管理。
以“一主三多一少”为图书发行体制改革目标
改革开放之初，国民对图书的需求十分迫切，但无论是出版还是发行，都不能满足国民的需求，“买书难”的呼声十分强烈。实行了３０年的出版社管出版、新华书店包发行的体制，既不能调动出版社的积极性，又制约新华书店的活力，为此１９８２年文化部提出图书发行体制根本改革的目标是：在全国组成一个以国营新华书店为主体，多种经济成分、多条流通渠道、多种购销形式，少流转环节的图书发行网，即“一主三多一少”。多种经济成分就是允许集体经济和私营经济成份参与图书发行，多种流通渠道主要是支持出版社自办发行，多种购销形式就是推广寄销和试销。这次改革一方面打破了新华书店对图书发行权特别是批发权的垄断，另一方面出版社在一定程度上把图书的印数权、总发行权从新华书店收回到出版社，把退货的压力由新华书店向出版社转移。
“一主三多一少”改革的最大成果是搞活了民营图书发行，之后集体、个体发行迅猛发展，到２００６年，集个体书店已达１１万多处，占到全国售书网点总数的近７０％，成为新华书店以外的另一条重要的发行渠道。２００１年我国加入世界贸易组织以后，又逐渐放开民营发行进入总批发和连锁经营的限制，到２００７年已有１１家民营单位获得出版物总批发权。
以“三放一联”为目标推进图书发行体制改革
１９８７年中共十三大以后，新一轮的思想解放和改革热潮推动出版管理机关加强发行改革。在此背景下，１９８８年４月，中宣部和新闻出版署提出图书发行体制改革的目标是建立和发展开放式的、效率高的、充满活力的图书发行体制，在完善和发展“一主三多一少”的基础上推进“三放一联”，即放权承包，搞活国营书店；放开批发渠道，搞活图书市场；放开购销形式和发行折扣，搞活购销机制；推行横向经济联合，发展各种出版发行企业群体和企业集团。
放权承包后，新华书店的经营管理权逐级下放，逐渐形成了以区县新华书店为经营主体、以承包为主要经营形式的格局，有力地调动了基层新华书店的积极性，但新华书店统一的发行体系随之受到很大的影响。放开批发渠道，放开购销形式和发行折扣，对搞活图书市场的作用巨大，特别是集体书店参与图书的二级批发，其影响更是巨大。二级批发商发展迅速，并从图书批发向出版领域渗透，民营发行业开始策划图书选题，与出版社合作出版图书，或购买书号直接从事图书的编辑、印刷和发行等。推行横向经济联合和发展企业集团，由此拉开了中国出版业集团化的序幕。
以“三建二转一加强”为主，对图书发行体制进行总体设计，整体推进，重点突破，配套进行
经过１０多年的积累与发展之后，到１９９０年代初期，出版业发展所面对的形势发生了很大的变化，出版业的生产力有了很大的发展，出版的管理理念、经营理念发生着深刻的变化，从１９９０年代中期开始，图书发行业开始了以“三建二转一加强”（重视批发市场建设、推行多种购销形式建立新型购销关系，建立和完善市场规则，转换出版社自办发行的观念和机制，转换国有书店的经营机制，加强农村发行）为主要内容的改革。到１９９９年，全国共建立批销中心１２０多个。
以集约化和集团化为目标，推动新华书店发行集团建设
２０世纪８０年代中期开始提出发展各种出版发行企业集团的问题。１９８８年，１５家地方文艺出版社曾组建地方文艺出版社联合发行集团；１９８９年，华东６省１市也组建过华东省级新华书店发行集团。进入１９９０年代以后，发行集团发展很快，１９９２年德州新华书店出版发行集团总公司、广州新华书店集团成立，１９９５年湖北新华书店集团、辽宁省发行集团等成立，１９９６年河北省新华书店集团、黑龙江图书音像发行集团、北京市新华外文发行集团等成立。１９９８年，以新闻出版署批准广东新华发行集团、江苏新华发行集团和四川新华书店集团为全国发行改革试点单位为标志，发行集团建设进入一个新的阶段。目前，全国发行改革试点集团就有四川、江苏、广东、北京、上海等５个新华发行集团，还有１０多个省市区组建了地方新华书店集团。
２００３年以后，发行集团的事转企开始启动。到２００７年，２９个省、自治区、直辖市的新华书店系统完成了转企改制工作。
以股份制改革为重点，推动发行集团的投资主体多元化
发行集团的股份制改造快于出版集团。２００４年８月，上海新华发行集团完成由国有独资转变为国有多元的改制，上海精文投资有限公司、解放日报报业集团、上海文化广播影视集团、上海世纪出版集团、上海文艺出版总社等５家国有独资单位为上海新华发行集团有限公司的投资主体。同年，上海绿地（集团）成为上海新华发行集团的新股东。由于上海绿地集团是一家混合所有制企业，这次股权转让使上海新华发行集团由国有多元转向了混合所有制。２００６年，上海新华发行集团又借壳华联超市股份有限公司上市，成为公众公司。四川新华文轩连锁股份有限公司的改革与上海类似，２００５年完成了国有多元的改革，２００７年ＩＰＯ上市。
逐步开放出版物分销市场，引入外资
随着我国对外开放的不断深入，外资进入新闻出版领域的要求越来越多，１９８０年代外资主要是通过合作出版的形式投向中国的出版业，合作出版主要形式是单项合作，一般不能建立企业。进入１９９０年代后，外资不满足项目合作而要求建立三资企业。为此，１９９１年１２月，新闻出版署发出通知，规定新闻出版行业禁止设立外资企业，原则上也不搞在华的中外合资、中外合作企业，如个别确需设立的要报新闻出版署等审核，出版物分销领域开始对外开放的试点。１９９３年６月，新闻出版署批准云南省新华书店与新加坡泛太平洋出版有限公司合资兴办云南新华有限公司，经营图书、音像出版物的零售业务，此后发行领域的对外开放有限度对外试点，并试办了一些合资发行企业，其中影响最大的是１９９７年建立的上海贝塔斯曼文化实业有限公司。２００１年１２月中国加入世界贸易组织，并承诺在三年的时间内逐步开放出版物分销，外资可以通过各种方式逐步进入书报刊的零售、批发等发行领域。２００３年，新闻出版总署正式出台了外资进入图书发行领域的规定，出版物分销对外开放进入全新阶段。到２００７年，已有中外合资、合作和外资出版物发行单位７家。
党的十七大报告提出，解放思想是发展中国特色社会主义的一大法宝，改革开放是发展中国特色社会主义的强大动力。回顾出版改革３０年的历史，我们可以看出，当我们思想更加解放的时候，我们的出版体制改革步伐也就更大，出版业的发展也就更快。出版体制改革是一项前无古人，也没有国外经验可以借鉴的伟大实践，改革的步伐可能有时快，有时慢，甚至出现曲折，但是改革的步伐不能停滞，不改革，中国出版业没有出路，不改革，中国出版业没有未来，只有不断深化出版体制改革，才能迎来出版业的大发展大繁荣。
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